Od roku 2001 bylo nově upraveno rozpočtové určení daní (RUD) pro stát, státní fondy a pro rozpočty obcí. Dílčí změna proběhla od roku 2002 a v tomto roce byly stanoveny i daňové příjmy rozpočtům krajů. Zásadní změna rozpočtového určení daní od roku 2001 byla motivována řadou problémů, které se v této oblasti nakupily v předcházejícím období.

 

Nový systém RUD měl v oblasti hospodaření obcí řešit zejména tyto otázky:

- sblížení dynamiky daňových příjmů obecních rozpočtů a státního rozpočtu,

- snížení výrazných rozdílů ve velikosti celkových daňových příjmů mezi velikostně podobnými obcemi a z územního hlediska; tyto rozdíly v předcházejícím systému vznikaly zejména v návaznosti na výnosy daně z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti a v návaznosti na výnosy daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti (rozdíly mezi okresy),

- řešení disproporcí mezi možným odlišným místem bydliště a místem podnikání u fyzických osob, kdy místo podnikání fyzické osoby nijak neovlivňuje výnos z této daně v místě obce kde se realizuje podnikání,

- odstranění problémů neadekvátnosti při výběru daní podle místa plátcovy pokladny, v důsledku koncentrace pokladen plátců daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků do sídla společností (při bezhotovostní výplatě mezd); výnosové určení této daně v tomto případě neodpovídalo skutečnému místu ekonomické činnosti,

- odstranění či snížení možnosti “daňové konkurence” mezi obcemi formou “přetahování” fyzických osob mezi obcemi u daně z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti, kdy po přetažení podnikatele jinou obcí mu pak tato obec vrátila část daně, což bylo výhodné pro obce, které realizovaly tuto transakci, ale snižovaly se výnosy pro rozpočty obcí jako celek,

- zvýšení stability daňových příjmů v jednotlivých obcích dané tím, že daňové příjmy představují hlavního zdroje obecních rozpočtů a dřívější plná orientace zdrojové daňové základny obcí na daně z příjmů (resp. na některé její části) vzhledem k nestabilitě vzniku zisku z podnikání může výrazně destimulovat např. u obcí s málo podnikateli daňové zdroje obecního rozpočtu; v tomto směru na nestabilitu daňových příjmů působila i změna výnosu daně pro obec v případě přechodu z formy podnikání fyzické osoby na podnikání právnické osoby,

- vytvoření nástroje působícího ekonomicky na vznik větších obcí s cílem snížení počtu zejména malých obcí (vzhledem k existenci vysokého počtu malých obcí v ČR) prostřednictvím přiřazení větších koeficientů pro rozdělování daňových výnosů velikostně vyšším kategoriím obcí (větším obcím).

 

Vedle toho však nový systém nastolil otázky nové, které by měly být obsahem zdokonalování RUD. Jde zejména o tyto:

- otázka možnosti ovlivňování velikosti daňových příjmů obcí prostřednictvím vlastního přičinění (je označováno obvykle jako “stimulační” daň),

- změna velikosti daně resp. daňových principů u daně z nemovitostí, vzhledem ke snižujícímu se podílu této daně zejména ve vztahu k daňovým výnosům daně z příjmů a daně z přidané hodnoty, vzhledem k tomu, že se v žádné části daně z nemovitostí neodráží inflační vlivy jako (u daně z příjmů a či daně z přidané hodnoty),

- vytvoření kategorie místních daní ve vazbě na místní poplatky (převodem některých místních poplatků na formu místních daní) a vznik nových místních daní (nad rámec činností zpoplatňovaných místními poplatky) a s pravomocemi svěřenými při stanovení druhu a sazeb místních daní obcím, vč. jejich správy,

- vlastní správa daňových příjmů obcemi (zejména u daně z nemovitostí),

- rozdílné postavení občanů obce vzhledem k jejich podílu na tvorbě daňových zdrojů rozpočtu obce jejich bydliště (podnikající fyzická osoba s bydlištěm na území obce “přispívá” 30 % daně z příjmů do rozpočtu obce a na druhé straně pak obyvatel obce, pracující formou závislé činnosti “přispívá” méně než 0,3 tis. Kč za rok, pokud pracuje na území obce – a v případě že nepracuje na území obce, pak je jeho příspěvek vlastní obci nulový).

 

Tyto uvedené problémy stávajícího systému RUD ukazují, že v systému rozdělování výnosů daní obcím dochází k výrazným zkreslením žádoucích ekonomických vztahů z hlediska vytváření daňových zdrojů pro hospodaření obcí. Na druhé straně je v rámci RUD založen výrazný přerozdělovací mechanizmus, který ve své podstatě zakonzervoval problémy rozdělování daňových výnosů obcím před rokem 2001.

 

Proto se ukazuje jako žádoucí, provést změny v RUD pro obce tak, aby další změny v RUD resp. pravidel hospodaření obcí jednak řešily výše uvedené problémy a jednak vyšly z obecných požadavků na celý systém. Těmito obecnými požadavky by měly být zejména:

- vytvoření systému RUD v takové podobě, která by založila a dlouhodobě udržovala v rámci systému hospodaření obcí žádoucí ekonomické vztahy, zejména z hlediska vyváženosti mezi zodpovědností obcí z hlediska výdajů a příjmů,

- stanovení míry solidárních aspektů v rámci pravidel vytváření zdrojů pro hospodaření obcí,

- precizace role jednotlivých obcí v rámci veřejného sektoru a stanovení ekonomických podmínek a standardů pro veřejné služby pro obyvatelstvo v obcích, resp. jejich dostupnost a vytvoření ekonomických podmínek pro zajišťování těchto standardů veřejných služeb,

- ve vazbě na RUD řešit i funkčnost dotačního systému pro obce.

 

Pro vytváření takovéhoto systému je nutno vyhodnotit funkčnost dosavadního způsobu financování obcí. Jako rozhodující z hlediska tohoto hodnocení se jeví zejména vyhodnocení působení stávajícího systému RUD na obce a dále pak aspekty diferenciace finančních potřeb obcí z hlediska jejich výdajové struktury.   

 

Příjmy obcí v ČR jsou v průměru představovány cca 60 % daňových příjmů (daně a poplatky), asi pětinu příjmů tvoří dotace, kolem 13 % tvoří nedaňové příjmy a zbytek cca 6 %  představují kapitálové příjmy (očekávaná skutečnost za rok 2003 bez zahrnutí vlastních prostředků obcí z předcházejících let či prostředků z fondů obcí). Daňové příjmy tedy výrazně ovlivňují zdroje obecních rozpočtů.

 

Provedená úprava rozpočtového určení daní od roku 2001 byla výrazně orientována daňovou příjmovou strukturou rozpočtů obcí. Pozornost nebyla pak vůbec zaměřena na výdajovou stánku obcí resp. na otázky objektivizace výdajových potřeb obcí. Do RUD od roku 2001 byl zaveden výrazný prvek solidarity na úrovni velikostních skupin obcí, avšak při konstrukci RUD nebyla blíže zkoumána otázka solidarity resp. potřeb mezi velikostně odlišnými obcemi. Tento aspekt posuzování objektivních potřeb obcí by měl byt jedním z východisek pro provádění změn v systému finančních zdrojů pro obce.

 

Nový (upravený) systém RUD by měl reagovat na otázky “objektivních” potřeb obcí; otázkou však zůstává jejich zjištění. Obce jsou samosprávnými jednotkami, které se samostatně rozhodují v otázkách hospodaření. Rovněž nelze ale zpochybňovat požadavek na stanovení takových zdrojů pro hospodaření obcí, které by umožnily obcím plnit stanovené funkce. Exaktně formulovat potřebu zdrojů pro plnění těchto funkcí z hlediska současného poznání je nereálné. Proto je nutno hledat alespoň náhradní způsoby, které by pomohly vytvořit co nejvíce objektivní zásady pro vytváření zdrojů pro obce (RUD).

 

Jedna ze základních otázek je, podle čeho je dána či jak se mění potřeba finančních zdrojů u obcí. Část odpovědi na tuto otázku souvisí s tím, že obce vykonávají různé funkce např. v oblasti přeneseného výkonu státní správy, v oblasti zřizování sociálních zařízení apod.; nicméně většina takovýchto činností (nad rámec činností vykonávaných jinými obcemi) je příslušným obcím kompenzována pravidelným poskytováním dotací (i když je zde určitý problém výšky dotací ve vztahu k nákladům na příslušné činnosti) a v systému hospodaření obcí mají tyto vztahy opodstatnění. Dále je nutno hledat odpověď na otázku zda existují nějaké důvody, které nějak výrazně odlišují potřebu finančních zdrojů pro obce. Základem (pokud považujeme za vyřešený výše uvedený problém různých funkcí obcí) je zde to, že ústavou resp. zákony nejsou funkce obcí nijak diferencovány. Na druhé straně je pak zřejmé, že určité např. urbanistické charakteristiky (např. koncentrace obyvatelstva do velkých měst), budou mít vliv na finanční potřeby obcí a tyto obce se tak dá říci plní i jiné funkce ve srovnání s jinými obcemi. Není přitom definováno, jak se tyto funkce projeví ve finančních potřebách (zda vyšší či nižší potřebou zdrojů).

 

Nabízí se zde tedy hledisko posouzení vlivu velikosti obce na finanční potřeby obce. Toto hledisko můžeme brát, že je již součástí RUD a pro RUD bylo vyhodnoceno v kladném smyslu (odvozeno od velikosti koeficientů pro velikostní kategorie obcí při rozdělování daní). Nijak však v rámci RUD nebyly posouzeny výdaje obcí – resp. byly “posouzeny” jako jeden celek - prostřednictvím jim odpovídajících zdrojů (příjmů). Toto “posouzení” výdajů prostřednictvím příjmů v celku však nemůže uspokojit, při spektru různých činností obcí, objektivnost pohledu na tuto problematiku.

Jeví se proto potřebné více postihnout problematiku výdajů obcí a zejména výdajů obcí na různé funkce a ve vztahu k velikosti obcí.

 

Pro postižení výdajů obcí lze využít výsledky hospodaření obcí z hlediska výdajové struktury, kterou dovoluje sledovat rozpočtová skladba. Není přitom reálné sledovat každý výdajový paragraf na jedné straně ani využít jen odvětvového členění výdajů na straně druhé (rozdělení výdajů do 6 odvětví dle rozpočtové skladby). Nicméně na určité vztahy lze poukázat na vybraných výdajových okruzích, které mají ve struktuře výdajů obcí nejvýznamnější zastoupení. U nich lze pak sledovat změny velikosti výdajů ve vztahu k velikosti obce ve vztahu k průměrné výdajové struktuře obcí. Pro možnost srovnávání velikosti výdajů vzhledem k rozdílné velikosti obcí je nutno použít přepočet ukazatelů na jednoho obyvatele.

 

Pokud sledujeme výdajové okruhy obcí z hlediska velikosti výdajů na obyvatele pak závislost růstu velikosti výdajů s růstem velikostní kategorie vykazují silniční doprava (u obcí městská hromadná doprava, případně další dopravní obslužnost), pozemní komunikace.

 

V dalších případech výdajových okruhů pak lze najít obdobné vazby, ale u nich je pak nutno hledat i případné souvislosti se specifickými zdroji.

 

Celkově pak uvedený pohled na výdajové okruhy obcí z pohledu velikostních kategorií obcí ukazují, že pokud vyloučíme z výběru výdajové okruhy, které jsou realizovány v závislosti na dotačních zdrojích či výběrem uživatelských poplatků, pak se ukazuje, že téměř jednoznačnou závislost velikosti výdajů s růstem velikostní kategorie obce vykazují pouze výdaje v některých oblastech. V dalších výdajových okruzích lze změnu velikosti výdajů spojovat do značné míry s příslušnými příjmy a u některých výdajových okruhů nelze vyhodnotit žádný zřetelný výdajových trend ve vazbě na velikost obce.

 

Systém RUD významně ovlivňuje rozdělování zdrojů obcím a po jeho tříleté existenci je účelné se vrátit k jeho zhodnocení s možností jeho propracování s tím, že je nutno řešit zejména problém konzervace problematiky rozdělování daňových výnosů obcím z období roku 1999, která je v RUD uplatněna.

 

Rámec dalších úvah o velikosti a způsobech financování obecních rozpočtů by měl být rozvíjen pouze v měřítku dosavadní velikosti zdrojů obecních rozpočtů (nejsou uvažovány větší zdroje pro obce na úkor jiných rozpočtů). Dimense takovéto případné změny by vyžadovala posouzení otázek funkcí jednotlivých typů veřejných rozpočtů.   

 

Analýza výdajů obcí z pohledu velikostních kategorií obcí ukazuje, že vztah velikost výdajů obcí ve vztahu k velikosti obce se projevuje objektivně pouze u několika málo výdajových okruhů. 

 

Rámec návrhu financování obcí (nejen úpravy RUD) by tedy měl být založen na poskytování opakujících se zdrojů pro obce ve čtyřech blocích:

1 Skupina zdrojů (z daní) poskytovaných obcím podle počtu obyvatel s jednotnou sazbou na jednoho obyvatele (výše na obyvatele není nijak ovlivněna velikostí obce). Jde o blok příjmů obcí, stanovený na základě daňových výnosů a to z daní, které mohou být např. daň z příjmů, daně z přidané hodnoty, ale i spotřební daně, a které se výnosově dělí mezi obce a stát (případně i kraje, které zde nejsou řešeny). Tyto zdroje obcím zajišťují jednak funkce, které plní všechny obce a jednak je zde realizován princip solidarity mezi obcemi. Co nejširší blok takovýchto zdrojů, z nichž bude určitý podíl rozdělován obcím, vytvoří úzké sepětí dynamiky příjmů státního rozpočtu a rozpočtu obcí.

2. Tento blok představují zdroje, které jsou odvozovány od velikostních specifik obcí. Tato skupina zdrojů pro obce je opět založena na vytváření solidarity mezi obcemi – ve prospěch větších obcí, které pro realizaci vlastní funkčnosti musí vytvářet a financovat další funkce, které vznikají “jako odraz jejich velikosti” (využit těchto zdrojů je rovněž možné jako formu stimulace ke slučování obcí, kdy větší obec získává vyšší zdroje na obyvatele). Tento okruh zdrojů by měl být ovlivňován velikostí obcí (na základě počtu obyvatel) s tím, že tvorba zdrojů může být založena na stejných daních, které jsou zařazeny do bloku 1.

3. Tento blok představují stimulační daně svěřené či sdílené (sdílené obcí podle místa vzniku, státem a případně i krajem). Tyto daně by měly mít vztah na různé stránky aktivit, které lze realizovat v obcích a které mohou svými nástroji obce dále podporovat.

Daně zařazené do této skupiny musí mít objektivní ekonomické zdůvodnění vztahu k příslušnému území obce a z hlediska výběru a správy daně by u nich nemělo docházet ke zkreslení.

Do této skupiny daňových výnosů pro obce lze zařadit daň z nemovitostí. Dále daň z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti, ale pro vyváženost daňových příjmů (z různých aktivit fyzických osob podnikání či práce v závislé činnosti) současně i daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti (u těchto daní pak může byt provedeno sdílení výnosů se státním rozpočtem příp. i krajem); alternativou zde pak může být rozdělování určitého podílu těchto daní ve vztahu k počtu zaměstnanců na území obce.  

 

Průměrný podíl těchto zdrojů v rozpočtech obcí by měl přestavovat …% daňových příjmů.

Do této skupiny daní není vhodné zařadit zejména tyto daně:

- daň z přidané hodnoty (vlivem základní a snížené sazby a provádění nadměrných odpočtů daně vykazují některá území zápornou výšku vybrané daně),

- daň dědickou darovací a z převodu nemovitostí (nerovnoměrný a ekonomicky obtížně zdůvodnitelný vztah daně a území),

- daň z příjmů fyzických a právnických osob srážkovou, tj. daně ze samostatným základem daně jako je daň z výher, z úroků apod., (obtížně ekonomicky zdůvodnitelný vztah k určitému území),

- daň z příjmů právnických osob (zejména v případech více provozoven jedné právnické osoby ve více obcích není reálně možné v účetnictví vydělit zisk jednotlivých provozoven).     

4. Představuje dotační systém založený na zohledňování specifických funkcí, které plní některé obce ve srovnání s jinými obcemi resp. pro jiné obce. Tento blok již v současnosti reálně existuje, ale změnou by zde mělo být objektivizované (plné) hrazení  nákladů příslušných činností z vyššího rozpočtu prostřednictvím dotací (případně korigované příslušnými příjmy).

 

Tabulky ve formátu rtf k tomuto textu naleznete zde.

 

Výtah ze studie, kterou pro SPOV ČR vypracoval doc. Ing. Petr Tománek, CSc.,

VŠB – Technická univerzita Ostrava, ekonomická fakulta, katedra veřejné ekonomiky